Tài chính công là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành, nó phản ánh các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ công nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước và đáp ứng các nhu cầu, lợi ích của toàn xã hội.
Tổng quan về tài chính công và quản lý tài chính công
TÓM TẮT
- 1 1. Tổng quan về tài chính công và quản lý tài chính công
- 2 2. Quản lý dịch vụ công
- 3 3. Tổ chức cung ứng dịch vụ
1. Tổng quan về tài chính công và quản lý tài chính công
1.1. Bản chất của tài chính công
Dừa theo một số tiêu chí nhất định, hệ thống tài chính quốc dân được phân loại thành tài chính công và tài chính tư. Tài chính công là một thuật ngữ mới xuất hiện ở Việt Nam, do đó, ít nhiều còn chưa được thống nhất về quan niệm.
Nhiều quan niệm cho rằng thuật ngữ tài chính công được hiểu là sự hợp thành bởi ý nghĩa và phạm vi của hai thuật ngữ “tài chính” và “công”.
Về thuật ngữ tài chính: Theo quan niệm phổ biến, tài chính có biểu hiện bên ngoài là các hiện tượng thu, chi bằng tiền; có nội dung vật chất là các nguồn tài chính, các quỹ tiền tề; có nội dung kinh tế bên trong là các quan hệ kinh tế-quan hệ phân phối dưới hình thức giá trị (gọi tắt là quan hệ tài chính) nảy sinh trong quá trình tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ.
Về thuật ngữ công hay công công: xét về ý nghĩa, thuật ngữ công có thể hiểu trên các khía cạnh:
Về quan hệ sở hữu (đối với tài sản, các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ) là sở hữu công cộng; Về mục tiêu hoạt động: là vì lợi ích công cộng; Về chủ thể tiến hành hoạt động: là các chủ thể thuộc khu vực công; Về pháp luật điều chỉnh: là các luật công.
Những luận giải trên đây cho phép rút ra nhận xét các đặc trưng của tài chính công là:
Về mặt sở hữu: các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công thuộc sở hữu công cộng, sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện, thường gọi là sở hữu nhà nước.
Về mặt mục đích: các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công được sử dụng vì lợi ích chung toàn xã hội, của toàn quốc và của cả cộng đồng.
Về mặt chủ thể: các hoạt động thu, chi bằng tiền trong tài chính công do chủ thể thuộc khu vực công tiến hành.
Về mặt pháp luật: các quan hệ tài chính chịu sự điều chỉnh bởi các “luật công”, dựa trên các quy phạm pháp luật mệnh lệnh- quyền uy. Các quan hệ tài chính công là quan hệ kinh tế nảy sinh gắn liền với công việc tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ công mà một bên của quan hệ là chủ thể thuộc khu vực công.
Trong thực tiễn đời sống xã hội, hoạt động tài chính thể hiện ra như là các hiện tượng thu, chi bằng tiền- sự vận động của nguồn tài chính- gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng quỹ tiền tệ nhất định. Trên phạm vi toàn bộ nền kinh tế, gắn liền với sự hoạt động của các chủ thể trong lĩnh vực kinh tế xã hội khác nhau có các quỹ tiền tệ khác nhau được hình thành và sử dụng. Ví dụ như: Quỹ tiền tệ của hộ gia đình, quỹ tiền tệ của các doanh nghiệp; quỹ tiền tệ của các tổ chức bảo hiểm tín dụng, các quỹ tiền tệ công.
Gắn với chủ thể là Nhà nước, các quỹ tiền tệ công được tạo lập và sử dụng gắn liền với quyền lực kinh tế và chính trị của Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế xã hội của Nhà nước. Quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ công chính là quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thông qua hoạt động thu, chi bằng tiền của tài chính công. Các hoạt động thu, chi bằng tiền đó là mặt biểu hiện bên ngoài của tài chính công. Tuy vậy, cần nhận rõ ràng, quá trình diễn ra các hoạt động thu, chi bằng tiền của nhà nước tiến hành trên cơ sở các luật lệ do Nhà nước quy định đã làm nảy sinh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với chủ thể khác trong xã hội. Đó chính là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình nhà nước tham gia phân phối và sử dụng những nguồn tài chính để tạo lập hoặc sử dụng các quỹ công. Các quan hệ kinh tế đó chính là mặt bản chất bên trong của tài chính công, biểu hiện nội dung kinh tế xã hội của tài chính công.
Từ những phân tích trên đây có thể có khái niệm tổng quát về tài chính công như sau:
Tài chính công là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành, nó phản ánh các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ công nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước và đáp ứng các nhu cầu, lợi ích của toàn xã hội.
Như vậy, tài chính công là một phạm trù kinh tế gắn với thu nhập và chi tiêu của Nhà nước. Tài chính công vừa là nguồn lực để Nhà nước thực hiện các chức năng vốn có của mình, vừa là công cụ để Nhà nước chi phối, điều chỉnh các hoạt động khác của xã hội. Tài chính công là công cụ quan trọng của Nhà nước để thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước.
Cơ cấu tài chính bao gồm:
– Ngân sách nhà nước (trung ương và địa phương).
– Tài chính các cơ quan hành chính nhà nước.
– Tài chính các đơn vị sự nghiệp nhà nước.
– Các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước.
1.2. Các chức năng của tài chính công
Chức năng của tài chính công là các thuộc tính khách quan vốn có, là khả năng bên trong thể hiện tác dụng của xã hội của tài chính.
Tài chính nói chung có hai chức năng cơ bản là chức năng phân phối và chức năng giám đốc. Tài chính công là một bộ phận cấu thành quan trọng của tài chính, có nét đặc thù là gắn với thu nhập và chi tiêu của Chính phủ. Do đó, các chức năng của tài chính công cũng xuất phát từ hai chức năng của tài chính, đồng thời có mở rộng thêm căn cứ vào nét đặc thù của tài chính công. Có thể nêu lên ba chức năng của tài chính công là tạo lập vốn, phân phối lại và phân bổ, giám đốc và điều chỉnh.
1.2.1. Chức năng tạo lập vốn
Trong nền kinh tế thị trường, vốn tiền tệ là điều kiện và tiền đề cho mọi hoạt động kinh tế-xã hội. Thực ra, chức năng tạo lập vốn là một khâu tất yếu của quá trình phân phối, nên khi nói về chức năng của tài chính nói chung, người ta thường không tách riêng ra thành một chức năng. Tuy nhiên, đối với tài chính công, vấn đề tạo lập vốn có sự khác biệt với tạo lập của các khâu tài chính khác, nó giữ vai trò quan trọng và có ý nghĩa quyết định đối với toàn bộ quá trình phân phối, vì vậy, có thể tách ra thành một chức năng riêng biệt.
Chủ thể của quá trình tạo lập vốn là Nhà nước. Đối tượng của quá trình này là các nguồn tài chính trong xã hội do Nhà nước tham gia điều tiết. Đặc thù của chức năng tạo lập vốn của tài chính công là quá trình này gắn với quyền lực chính trị của Nhà nước. Nhà nước sử dụng quyền lực chính trị của mình để hình thành các quỹ tiền tệ của mình thông qua việc thu các khoản có tính bắt buộc từ các chủ thể kinh tế xã hội.
1.2.2. Chức năng phân phối lại và phân bổ
Chủ thể phân phối và phân bổ là nhà nước với tư cách là người nắm giữ quyền lực chính trị. Đối tượng phân phối và phân bổ là các nguồn tài chính công tập trung trong ngân sách Nhà nước và các quỹ tiền tệ khác của Nhà nước, cũng như thu nhập của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội mà nhà nước tham gia điều tiết.
Thông qua chức năng phân phối, tài chính công thực hiện sự phân chia nguồn lực tài chính công giữa các chủ thể thuộc Nhà nước, các chủ thể tham gia vào các quan hệ kinh tế với Nhà nước trong việc thực hiện các chức năng vốn có của Nhà nước, chức năng phân phối của tài chính công nhằm mục tiêu công bằng xã hội. Tài chính công, đặc biệt ngân sách nhà nước, được sử dụng làm công cụ để điều chỉnh thu nhập của các chủ thể trong xã hội thông qua thuế và chi tiêu công.
Cùng với phân phối, tài chính công còn thực hiện chức năng phân bổ. Thông qua chức năng này, các nguồn nhân lực tài chính công được phân bổ một cách có chủ đích theo ý chí của Nhà nước nhằm thực hiện sự can thiệp của Nhà nước vào các hoạt động kinh tế-xã hội. Trong điều kiện chuyển từ cơ chế quản lý tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước, chức năng phân bổ của tài chính công được vận dụng có sự lựa chọn, cân nhắc, tính toán, có trọng tâm, trọng điểm, nhằm đạt hiệu quả phân bổ cao.
1.2.3. Chức năng giám đốc và điều chỉnh.
Với tư cách là một công cụ quản lý trong tay Nhà nước, Nhà nước vận dụng chức năng giám đốc và điều chỉnh của tài chính công để kiểm tra bằng tiền đối với quá trình vận động của các nguồn tài chính công và điều chỉnh quá trình đó theo các mục tiêu mà Nhà nước đề ra. Chủ thể của quá trình giám đốc và điều chỉnh là Nhà nước. Đối tượng của sự giám sát đốc và điều chỉnh là quá trình vận động của các nguồn tài chính công tròn sự hình thành vừa sử dụng các quỹ tiền tệ.
Giám đốc bằng đồng tiền là vai trò khách quan của tài chính nói chung. Tài chính công cũng thực hiện sự giám đốc bằng đồng tiền đối với mọi sự vận động cả các nguồn tài chính công, thông qua đó biểu hiện các hoạt động của các chủ thể thuộc Nhà nước. Còn chức năng điều chỉnh của tài chính công được thực hiện trên cơ sở các kết quả của giám đốc, là sự tác động có ý chí của Nhà nước nhằm điều chỉnh các bất hợp lý trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ thuộc tài chính công.
1.3. Quản lý tài chính công
1.3.1. Khái niệm quản lý tài chính công.
Quản lý nói chung được quan niệm như một quy trình mà chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động và phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt được các mục tiêu đã định.
Trong hoạt động quản lý, các nội dung về chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải xác định đúng đắn.
Quản lý tài chính công là một nội dung của quản lý tài chính và một mặt xã hội nói chung, do đó trong quản lý tài chính công, các vấn đề kể trên cũng là các vấn đề cần được nhận thức đầy đủ.
Trong hoạt động tài chính công chủ thể quản lý tài chính công là nhà nước hoặc các cơ quan được nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ công. Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính là bộ máy tài chính trong hệ thống cơ quan nhà nước.
Đối tượng của quản lý tài chính công là các hoạt động tài chính công. Nói cụ thể hơn đó là các hoạt động thu chi bằng tiền của Nhà nước; hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ cộng điểm ra trong bộ phận cấu thành của tài chính công, đó cũng là nội dung chủ yếu của quản lý tài chính công.
Trong quản lý tài chính công, các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phương pháp quản lý và nhiều công cụ quản lý khác nhau.
Phương pháp tổ chức được sử dụng để thực hiện ý đồ của chủ thể quản lý trong việc bố trí, sắp xếp các mặt hoạt động tài chính công theo những khuôn mẫu đã định và thiết lập bộ máy quản lý phù hợp với các mặt hoạt động đó.
Phương pháp hành chính được sử dụng khi các chủ thể quản lý tài chính công muốn các đòi hỏi của mình phải được các khách thể quản lý tuân thủ một cách vô điều kiện. Đó là khi các chủ thể quản lý ra các mệnh lệnh hành chính.
Phương pháp kinh tế được sử dụng thông qua việc dùng lợi ích vật chất để kích thích tính tích cực của các khách thể quản lý, tức là tác động tới các tổ chức và cá nhân đang tổ chức các hoạt động tài chính công.
Các công cụ quản lý tài chính công bao gồm:
Hệ thống pháp luật thuộc lĩnh vực tài chính công được sử dụng để quản lý và điều hành các hoạt động tài chính công được xem như một loại công cụ quản lý có vai trò đặc biệt quan trọng.
Trong quản lý tài chính công, các công cụ pháp luật được sử dụng để thể hiện dưới dạng cụ thể là chính sách, cơ chế quản lý tài chính, mục lục ngân sách nhà nước (NSNN)
Cùng với pháp luật, hàng loạt các công cụ phổ biến khác được sử dụng trong quản lý tài chính công như: Các chính sách kinh tế tài chính; kiểm tra, thanh tra giám sát; các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động tài chính công…
Mỗi công cụ kể trên có đặc điểm khác nhau và được sử dụng theo các cách khác nhau nhưng đều nhằm một mục đích là thúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạt động tài chính công nhằm đạt tới mục tiêu đã định.
Từ những phân tích kể trên, có thể có khái niệm tổng quát về quản lý tài chính công như sau:
Quản lý tài chính công là hoạt động của các chủ thể quản lý tài chính công thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và công cụ quản lý để tcs động và điều khiển hoạt động của tài chính công nhằm đạt được các mục tiêu đã định.
Thực chất của quản lý tài chính công là quá trình lập kế hoạch, tổ chức, điều hành và kiểm soát hoạt động thu chi của Nhà nước nhằm phục vụ cho việc thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước có hiệu quả nhất.
1.3.2. Nguyên tắc quản lý tài chính công.
Hoạt động quản lý tài chính công được thực hiện theo những nguyên tắc cơ bản sau:.
– Nguyên tắc tập trung dân chủ: Tập trung dân chủ là nguyên tắc hàng đầu trong quản lý tài chính công. Điều này được thể hiện ở quản lý ngân sách nhà nước, quản lý quỹ tài chính nhà nước và quản lý tài chính đối với các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp. Tập trung dân chủ đảm bảo cho các nguồn lực của xã hội, của nền kinh tế được sử dụng tập trung và phân phối hợp lý. Các khoản thu-chi trong quản lý tài chính công phải được bàn bạc thực sự công khai nhằm đáp ứng các mục tiêu vì lợi ích cộng đồng.
-Nguyên tắc hiệu quả: Nguyên tắc, hiệu quả là nguyên tắc quan trọng trong quản lý tài chính công. Hiệu quả trong quản lý tài chính công được thể hiện trên tất cả các lĩnh vực chính trị, kinh tế và xã hội. Khi thực hiện các nội dung chi tiêu công cộng, Nhà nước luôn hướng tới việc thực hiện các nhiệm vụ và mục tiêu trên cơ sở lợi ích của toàn thể cộng đồng. Ngoài ra, hiệu quả kinh tế cũng là thước đo quan trọng để Nhà nước cân nhắc khi ban hành các chính sách và các quyết định liên quan đến chi tiêu công. Hiệu quả về xã hội là tiêu thức rất cần quan tâm trong quản lý tài chính công. Mặc dù rất khó định lượng, song những lợi ích của xã hội luôn được đề cập, cân nhắc, thận trọng trong quá trình quản lý tài chính công. Hiệu quả xã hội và hiệu quả kinh tế là hai nội dung quan trọng phải được xem xét đồng thời khi hình thành một quyết định, hay một chính sách chi tiêu ngân sách.
– Nguyên tắc thống nhất: Thống nhất quản lý theo những văn bản pháp luật là nguyên tắc không thể thiếu trong quản lý tài chính công. Thống nhất quản lý chính là việc tuân thủ theo một quy định chung từ việc hình thành, sử dụng, kiểm tra thanh tra, thanh quyết toán, xử lý các vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện. Thực hiện nguyên tắc quản lý thống nhất sẽ đảm bảo tính bình đẳng, công bằng, đảm bảo hiệu quả, hạn chế những tiêu cực và những rủi ro khi quyết định các khoản chi tiêu công,.
– Nguyên tắc công khai, minh bạch: Công khai minh bạch trong động viên, phân phối các nguồn lực tài chính công, là nguyên tắc quan trọng nhằm đảm bảo cho việc quản lý nguồn tài chính công được thực hiện thống nhất và hiệu quả. Thực hiện công khai minh bạch trong quản lý sẽ tạo điều kiện cho cộng đồng có thể giám sát, kiểm soát các quyết định về thu, chi trong quản lý tài chính công, hạn chế những thất thoát và đảm bảo hiệu quả của những khoản thu, chi tiêu công.
1.4. Mối quan hệ giữa cải cách hành chính và cải cách tài chính công
1.4.1. Cải cách tài chính công trong xu thế cải cách hành chính
Cải cách hành chính nhà nước là một quá trình chuyển đổi từ nền hành chính theo cơ chế quản lý kế hoạch hóa tập trung sang nền hành chính của cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Quá trình chuyển đổi đó nhằm hình thành và xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa; hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có đạo đức, phẩm chất và năng lực phù hợp, đáp ứng sự nghiệp đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc tế và phục vụ nhân dân.
Ở nước ta, công cuộc cải cách hành chính bắt đầu được triển khai từ khoảng giữa những năm 90 của thế kỷ XX, với sự ra đời của Nghị quyết 38/CP ngày 4-5-1994 của Chính phủ về cải cách một bước thủ tục hành chính trong giải quyết công việc của công dân, tổ chức. Đặc biệt, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành trung ương Đảng khóa VII, tháng 1-1995 đã đặt cải cách hành chính thành một nội dung quan trọng trong sự nghiệp đổi mới toàn diện ở đất nước ta và xác định cải cách hành chính là trọng tâm của công cuộc xây dựng và kiện toàn Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Trong quá trình thực hiện cải cách hành chính, thực tế đã cho thấy, chúng ta chỉ có thể thực hiện cải cách hành chính thành công khi tiến hành đồng thời với việc cải cách hành chính công. Thông qua hoạt động thu- chi bằng tiền của Nhà nước, tài chính công phản ánh các mối quan hệ giữa Nhà nước , tài chính công phản ánh các mối quan hệ giữa Nhà nước với các chủ thể kinh tế- xã hội khác trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm thực hiện đúng các chức năng vốn có của mình. Hiệu quả của quản lý tài chính công vừa phản ánh năng lực của bộ máy Nhà nước, vừa có tác dụng thúc đẩy hoặc kìm hãm hoạt động của các cơ quan trong bộ máy này. Từ nhận thức đó, cải cách tài chính công trở thành một nội dung quan trọng của công cuộc cải cách hành chính ở nước ta.
Mối quan hệ giữa cải cách hành chính với tài chính công được thể hiện:
– Việc thực thi hoạt động của bộ máy Nhà nước gắn liền với cơ chế tài chính hỗ trợ cho các hoạt động đó.
– Việc phân cấp quản lý hành chính phải tương ứng với sự phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp quản lý tài chính công để đảm bảo kinh phí cho hoạt động có hiệu quả ở mỗi cấp.
– Bản thân mỗi cấp chính quyền trong bộ máy hành chính đều có trách nhiệm và quyền hạn nhất định trong quản lý tài chính công ở phạm vi của mình.
– Các thể chế về quản lý tài chính công có tác dụng chi phối hoạt động của các cơ quan nhà nước theo mong muốn của Nhà nước.
– Quy mô và cơ chế chi tiêu tài chính công, đặc biệt là để trả lương cho đội ngũ cán bộ công chức trong bộ máy nhà nước, có tác động quan trọng đến việ phát huy năng lực của đội ngũ trong công việc đó.
– Nhà nước thực hiện giám sát bằng đồng tiền đối với hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước.
1.4.2. Nội dung của cải cách tài chính công
Cải cách tài chính công là một trong bốn nội dung của chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010. Tuy nhiên, cải cách tài chính công là vấn đề nhạy cảm, luôn tiềm ẩn những khó khăn, thách thức cả từ phía khách quan và nội tại, vì vậy, quá trình cải cách tài chính công cần phải được quan tâm thực hiện một cách thường xuyên, liên tục, có chương trình, kế hoạch đào tạo cho từng giai đoạn, từng năm với những biện pháp cụ thể.
Nội dung của cải cách tài chính công bao gồm:
Thứ nhất, đổi mới cơ chế phân cấp quản lý tài chính và ngân sách, đảm bảo tính thống nhất của hệ thống tài chính quốc gia và vai trò chỉ đạo của ngân sách trung ương; đồng thời phát huy tính tích cực chủ động, năng động sáng tạo và trách nhiệm của địa phương cũng như các ngành trong việc điều hành tài chính và ngân sách.
Thứ hai, đảm bảo quyền quyết định ngân sách địa phương của Hội đồng nhân dân các cấp, tạo điều kiện cho chính quyền địa phương chủ động xử lý các công việc của địa phương; quyền quyết định của các Sở, Bộ, Ban, Ngành về phân bổ ngân sách cho các đơn vị trực thuộc; quyền chủ động của các đơn vị sử dụng ngân sách trong phạm vi dự toán được duyệt phù hợp với chế độ, chính sách.
Thứ ba, trên cơ sở phân biệt rõ cơ quan hành chính công quyền với tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công, thực hiện đổi mới cơ chế phân bổ ngân sách cho cơ quan hành chính, xóa bỏ chế độ cấp kinh phí căn cứ vào kết quả và chất lượng hoạt động, hướng vào kiểm soát đầu ra, chất lượng chỉ tiêu theo mục tiêu của cơ quan hành chính, đổi mới hệ thống định mức chi tiêu đơn giản hơn, tăng quyền chủ động cho cơ quan sử dụng ngân sách.
Thứ tư, đổi mới cơ bản chế độ tài chính đối với khu vực dịch vụ công.
– Xây dựng quan niệm đúng về dịch vụ công. Nhà nước có trách nhiệm chăm lo đời sống vật chất và văn hóa của nhân dân, nhưng không phải vì thế mà mọi công việc về dịch vụ đều do cơ quan Nhà nước trực tiếp đảm nhận. Trong từng lĩnh vực định rõ những công việc mà Nhà nước phải đầu tư và trực tiếp thực hiện, những công việc cần phải chuyển để các tổ chức xã hội đảm nhiệm. Nhà nước có các chính sách, cơ chế tạo điều kiện để doanh nghiệp, tổ chức xã hội và nhân dân trực tiếp làm các dịch vụ phục vụ sản xuất và đời sống dưới sự hướng dẫn, hỗ trợ, kiểm tra, kiểm soát của cơ quan hành chính nhà nước.
– Xóa bỏ cơ chế cấp phát tài chính theo kiểu “xin-cho”, ban hành các cơ chế, chính sách thực hiện chế độ tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp có điều kiện như trường đại học, bệnh viện, viện nghiên cứu… trên cơ sở xác định nhiệm vụ phải thực hiện, mức hỗ trợ tài chính từ ngân sách nhà nước và phần còn lại do các đơn vị tự trang trải.
Thứ năm, thực hiện thí điểm để áp dụng rộng rãi một số cơ chế tài chính mới, như sau:
– Cho thuê đơn vị sự nghiệp công, cho thuê đất để xây dựng cơ sở nhà trường, bệnh viện.
– Khuyến khích các nhà đầu tư trong nước, nước ngoài đầu tư phát triển các cơ sở đào tạo nghề, đại học, trên đại học, cơ sở chữa bệnh có chất lượng cao ở các thành phố, khu công nghiệp; khuyến khích liên doanh và đầu tư trực tiếp nước ngoài vào lĩnh vực này.
– Thực hiện một số cơ chế khoán, một số loại dịch vụ công cộng, như: vệ sinh đô thị, cấp, thoát nước, cây xanh, công viên, nước phục vụ nông nghiệp…
Cải cách tài chính công là một trong bốn nội dung của chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010. Tuy nhiên, cải cách tài chính công là vấn đề nhạy cảm, luôn tiềm ẩn những khó khăn, thách thức cả từ phía khách quan và nội tại, vì vậy, quá trình cải cách tài chính công cần phải được quan tâm thực hiện một cách thường xuyên, liên tục, có chương trình, kế hoạch đào tạo cho từng giai đoạn, từng năm với những biện pháp cụ thể.
Thứ sáu, đổi mới công tác kiểm toán đối với các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp nhằm nâng cao trách nhiệm và hiệu quả sử dụng kinh phí từ ngân sách nhà nước, xóa bỏ tình trạng nhiều đầu mối thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, đối với các cơ quan nhà chính, đơn vị sự nghiệp. Thực hiện dân chủ, công khai, minh bạch về tài chính công, tất cả các chỉ tiêu tài chính đều được công bố công khai.
Những nội dung cải cách tài chính công được trình bày ở trên có tác động trực tiếp đến hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước, làm tăng tính tự chủ của các đơn vị gắn với sự chủ động về tài chính; tạo ra cơ chế tài chính khuyến khích các đơn vị chi tiêu có hiệu quả, hướng vào kết quả đầu ra và tiết kiệm ngân sách, trên cơ sở đó tăng thu nhập cho người lao động. Đó chính là những động lực thúc đẩy các cơ quan trong bộ máy Nhà nước đổi mới về tổ chức, phương hướng hoạt động và nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức, làm cho bộ máy nhà nước hoạt động có hiệu lực và hiệu quả hơn, đáp ứng các yêu cầu của công cuộc cải cách hành chính ở nước ta.
2. Quản lý dịch vụ công
2.1. Bản chất và phân loại dịch vụ công
Quản lý dịch vụ công
Dịch vụ công được hiểu theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp
Theo nghĩa rộng, dịch vụ công là những hàng hoá, dịch vụ mà Nhà nước can thiệp vào việc cung cấp nhằm mục tiêu hiệu quả, công bằng. Theo đó, dịch vụ công là tất cả những hoạt động nhằm thực hiện chức năng vốn có của Chính phủ, bao gồm các hoạt động ban hành chính sách, pháp luật, toà án, … cho đến những hoạt động y tế, giáo dục, giao thông công cộng.
Theo nghĩa hẹp, dịch vụ công được hiểu là những hàng hoá, dịch vụ phục vụ trực tiếp nhu cầu của các tổ chức công dân mà Chính phủ can thiệp vào việc cung cấp nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng.
Tuỳ theo quan niệm cũng như trình độ phát triển của từng nước mà phạm vi dịch vụ công ở mỗi nước có thể rộng, hẹp khác nhau. Việc sử dụng khái niệm dịch vụ công theo phạm vi rộng hẹp phải nhằm hướng tới các mục tiêu phù hợp. Trong điều kiện của nước ta hiện nay, khái niệm dịch vụ công được hiểu theo nghĩa hẹp bởi các lý do:
– Do yêu cầu tách biệt chức năng quản lý nhà nước và chức năng phục vụ của Nhà nước để từ đó có thể đề ra biện pháp cải tiến thích hợp đối với từng loại hoạt động nói trên. Chức năng quản lý nhà nước (trước đây thường được gọi là chức năng cai trị bao gồm các hoạt động quản lý và điều tiết đời sống kinh tế-xã hội thông qua các công cụ quản lý vĩ mô như pháp luật, chiến lược, chính sách, quy hoạch, kế hoạch, kiểm tra, kiểm soát). Chức năng, phục vụ bao gồm các hoạt động cung ứng dịch vụ công cho xã hội, cho các tổ chức và công dân nhằm phục vụ các lợi ích thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân. Việc thực hiện quản lý nhà nước là do nhu cầu của bản thân bộ máy nhà nước nhằm đảm bảo trật tự, ổn định và công bằng xã hội. Còn việc cung ứng dịch vụ công lại do nhu cầu cụ thể của các tổ chức và công dân, ngay cả khi các nhu cầu này có thể phát sinh từ những yêu cầu của Nhà nước.
– Do càng ngày người ta càng chú trọng hơn đến chức năng phục vụ của Nhà nước. Trước đây, chúng ta thường nhấn mạnh chức năng cai trị hay chức năng quản lý nhà nước. Song trên thực tế, do bản chất của mình, Nhà nước luôn phải tiến hành cung cấp công công một số hàng hoá phục vụ nhu cầu xã hội. Tuy nhiên, khi đó do nhận thức rằng, Nhà nước gắn liền với cai trị, có nghĩa là Nhà nước can thiệp, chỉ đạo trực tiếp lĩnh vực sản xuất và cung ứng dịch vụ công cộng dưới hình thức xin-cho.
Chức năng phục vụ chỉ được tách riêng ra và giữ một vị trí tương ứng với chức năng quản lý nhà nước khi điều kiện kinh tế – xã hội trên thế giới và ở mỗi quốc gia có sự biến đổi lớn lao, xu thế dân chủ hoá và đòi hỏi của nhân dân đối với Nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ công ngày càng cao hơn. Nhà nước không còn là một quyền lực đứng trên cai trị nhân dân nữa, mà có trách nhiệm phục vụ nhân dân, thể hiện bằng hoạt động cung ứng dịch vụ công của Nhà nước cho các tổ chức và nhân dân.
Dịch vụ công có các đặc trưng cơ bản sau:
Thứ nhất, đó là những hoạt động phục vụ cho lợi ích chung thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân.
Thứ hai, do Nhà nước chịu trách nhiệm trước xã hội (trực tiếp cung ứng hoặc uỷ nhiệm việc cung ứng). Ngay cả khi Nhà nước chuyển giao dịch vụ này cho tư nhân cung ứng thì Nhà nước vẫn có vai trò điều tiết đặc biệt nhằm đảm bảo sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này, khắc phục các khiếm khuyết của thị trường.
Thứ ba, là các hoạt động có tính chất phục vụ trực tiếp, đáp ứng nhu cầu, quyền lợi hay nghĩa vụ cụ thể và trực tiếp của các tổ chức và công dân.
Thứ tư, mục tiêu nhằm bảo đảm tính công bằng và hiệu quả trong cung ứng dịch vụ.
Có các cách phân loại dịch vụ công khác nhau căn cứ vào các tiêu chí phân loại khác nhau. Căn cứ vào tính chất của dịch vụ, người ta có thể phân ra thành các loại dịch vụ sau:
– dịch vụ hành chính: là việc cấp các giấy phép, đăng ký, chứng thực, chứng nhận, cung cấp các thông tin cần thiết của Nhà nước … do các cơ quan hành chính thực hiện.
– Dịch vụ sự nghiệp công: bao gồm việc cung cấp các phúc lợi vật chất phục vụ nhu cầu sinh hoạt của toàn xã hội như xây dựng kết cấu hạ tầng, cung cấp điện, nước, vệ sinh môi trường, giao thông công cộng.
– Dịch vụ pháp lý: bao gồm việc cung cấp các thông tin, tư vấn về các vấn đề giao dịch dân sự, mua bán nhà cửa, đất đai, tài sản, tranh chấp nhân sự; các giao dịch về lao động đấu tranh phòng ngừa tội phạm…do các toà án, viện kiểm sát, cơ quan điều tra, cơ quan cảnh sát, luật sư ….thực hiện.
– Dịch vụ công phục vụ sản xuất như các hoạt động khuyến nông, khuyến lâm, cung cấp giống, thuỷ lợi, dự báo dịch bệnh, thông tin thị trường.
– Dịch vụ thu các khoản đóng góp vào ngân sách và các quỹ của Nhà nước : thu thuế nội địa, hải quan, thu phí.
-….
Căn cứ vào tính chất phục vụ của dịch vụ công, có thể phân ra hai loại dịch vụ công khác nhau:
– Loại thứ nhất là các hoạt động phục vụ các lợi ích chung, thiết yếu của đại đa số hay của cộng đồng, bao gồm cả lợi ích vật chất và lợi ích tinh thần. Đây là loại dịch vụ phục vụ cho lợi ích của đa số, của cộng động. Loại dịch vụ phục vụ lợi ích công cộng có thể bao gồm nhiều loại khác nhau như dịch vụ sự nghiệp, dịch vụ công ích.
– Loại thứ hai bao gồm các hoạt động phục vụ nhu cầu có tính hành chính – pháp lý của các tổ chức và công dân. Các dịch vụ này là các hoạt động xử lý các công việc cụ thể của các tổ chức và công dân theo quy định pháp luật. Chẳng hạn như việc cấp các loại giấy phép, các chứng nhận, xử lý vi phạm hành chính, dịch vụ tư vấn pháp luật…
2.2. Vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công
Bàn tay vô hình của kinh tế thị trường không phải bao giờ cũng thành công trong vận hành nền kinh tế. Các thất bại của thị trường dẫn đến chỗ người ta thừa nhận sự can thiệp của Nhà nước – bàn tay hữu hình vào nền kinh tế là cần thiết. Sự can thiệp của Nhà nước được thể hiện qua việc tác động trực tiếp hoặc gián tiếp đến công việc sản xuất và cung ứng các hàng hoá và dịch vụ công.
Thất bại của thị trường thể hiện rõ nét trong 4 trường hợp sau đây:
– Hàng hoá công cộng thuần tuý là những hàng hoá và dịch vụ có hai đặc tính- tính không cạnh tranh và tính không loại trừ. Tính không cạnh tranh thể hiện ở chỗ tiêu dùng của mỗi cá nhân không làm giảm lượng tiêu dùng của người khác. Tính không loại trừ là việc một người tiêu dùng hàng hoá công cộng thuần tuý lại không làm giảm khả năng tiêu dùng của người khác. Thị trường tư nhân không muốn cung cấp các hàng hoá công thuần tuý gặp khó khăn lớn trong việc tạo doanh thu để bù đắp chi phí, nếu như không nói là nhà cung cấp tư nhân không có khả năng bắt người tiêu dùng phải trả tiền.
– Tác động ngoại ứng: Tác động ngoại ứng xuất hiện khi tác động của một giao dịch trên thị trường có ảnh hưởng tích cực hoặc tiêu cực đến người thứ ba, mà người này không pải trả tiền ngân sách hay nhận được sự bù đắp. Ví dụ, như việc ô nhiễm môi trường- tác động ngoại ứng tiêu cực và giáo dục tiểu học có xu thế cung cấp các dịch vụ và hàng hoá có lợi nhuận mà không quan tâm đến các tác động ngoại ứng gây ra do hoạt động của mình.
– Độc quyền thị trường: Tình trạng một số ít hãng thống trị, chi phối thị trường, hình thành nên thế lực độc quyền. Thất bại thị trường xuất hiện do không có cạnh tranh dẫn đến tình huống các nhà độc quyền giới hạn việc cung ứng ở mức thấp tối ưu nhằm tăng giá và lợi nhuận.
– Thông tin không hoàn hảo: Trên thị trường có thể xuất hiện trường hợp một bên nào đó tham gia thị trường mà lại không có đủ các thông tin cần thiết. Một ví dụ điển hình là dịch vụ chăm sóc y tế, khi người cung ứng biết nhiều hơn người tiêu dùng, và do vậy có thể dẫn đến việc tăng các nhu cầu giả tạo hoặc nhu cầu do người cung ứng tạo nên.
Các thất bại của thị trường nêu trên là cơ sở khách quan để Nhà nước can thiệp vào nền kinh tế.
Sự can thiệp của Nhà nước vào nền kinh tế là nhằm hai mục tiêu:
Thứ nhất, bảo đảm hiệu quả kinh tế . Thất bại của thị trường là những trường hợp mà thị trường không thể cung cấp các hàng hoá và dịch vụ ở mức hiệu quả xã hội . Khi đó, sự can thiệp của Nhà nước là cần thiết để nâng cao hiệu quả kinh tế, cụ thể là:
– Nhà nước là người cung ứng các hàng hoá công cộng bằng cách sử dụng doanh thu có được từ sự đóng góp chung có tính bắt buộc (thuế, phí, lệ phí) để trang trải các chi phí về hàng hoá công cộng cho tất cả mọi người.
– Trong trường hợp ngoại ứng, sự can thiệp của Chính phủ buộc các bên tham gia giao dịch phải tính đến tác động của mình gây ra cho đổi tượng thứ ba, nhờ đó có thể điều chỉnh thị trường đạt tới mức tối ưu xã hội.
– Với tình trạng độc quyền, Nhà nước cần kiểm soát chặt chẽ thị trường để xoá bỏ các rào cản đối với việc gia nhập thị trường, tạo ra môi trường cạnh tranh có hiệu quả.
– Khi có thông tin không hoàn hảo, sự can thiệp của Nhà nước sẽ giúp bổ sung thông tin cho thị trường, hoặc kiểm soát hành vi của bên có lợi thế về thông tin để đảm bảo thị trường hoạt động có hiệu quả hơn.
Thứ hai, bảo đảm công bằng xã hội . Cùng với các nguyên nhân về hiệu quả, Nhà nước còn can thiệp vì những lý do công bằng để đạt được kết quả mong muốn trong việc phân phối thu nhập hay dịch vụ. Việc Nhà nước trợ cấp các dịch vụ y tế xuất phát từ chỗ trong xã hội tồn tại sự không bình đẳng về thu nhập. Những loại dịch vụ tư nhân có thể cung cấp, nhưng việc tư nhân cung cấp sẽ dẫn đến chỗ những người có thu nhập thấp không có cơ hội sử dụng các dịch vụ này, chẳng hạn y tế, giáo dục, cung cấp điện, nước sinh hoạt…Khi đó, Nhà nước phải có trách nhiệm trực tiếp cung ứng hoặc điều tiết, kiểm soát thị trường tư nhân nhằm đảm bảo cho việc cung ứng dịch vụ đó được bình thường, phục vụ những nhu cầu cơ bản của con người.
Như vậy, Nhà nước có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo tính hiệu quả và công bằng trong hoạt động của nền kinh tế thị trường, thể hiện qua việc Nhà nước tổ chức cung ứng dịch vụ công nhằm đáp ứng các quyền và lợi ích cơ bản, thiết yếu của xã hội.
3. Tổ chức cung ứng dịch vụ
3.1. Các hình thức cung ứng dịch vụ công
Mỗi cấp chính quyền có thể lựa chọn các cách thức khác nhau để đảm bảo việc cung ứng dịch vụ một cách đầy đủ:
Thứ nhất, trực tiếp cung ứng : Đối với một số hàng hoá hay dịch vụ, Chính phủ có thế thấy cần thiết phải duy trì vị trí sở hữu, là người chủ cung ứng để đảm bảo việc cung cấp đầy đủ đối với một số dịch vụ nhất định. Việc Chính phủ trực tiếp cung ứng dịch vụ được tiến hành thông qua:
– Các cơ quan trong bộ máy hành chính Nhà nước : các cơ quan này thực hiện cung ứng các dịch vụ hành chính công là những dịch vụ gắn với thẩm quyền hành chính pháp lý của Nhà nước.
– Các tổ chức công được uỷ thác hoặc giao quyền: bao gồm các tổ chức được Nhà nước uỷ quyền thực hiện một số nhiệm vụ nhất định về dịch vụ hành chính, hoặc các tổ chức công khác (tổ chức sự nghiệp) thực hiện các dịch vụ công như trường học, bệnh viện…
– Các doanh nghiệp Nhà nước hoạt động công ích: các doanh nghiệp cung ứng các kết cấu hạ tầng và dịch vụ công phục vụ sản xuất và đời sống khấc như điện, nước, thuỷ lợi, giao thông công cộng…
Thứ hai, không trực tiếp cung ứng, mà cho phép tư nhân cung ứng các dịch vụ công nhất định. Chính phủ thực hiện sự can thiệp gián tiếp đến việc cung ứng các dịch vụ đó nhằm đảm bảo các mục tiêu xã hội mà Chính phủ đề ra.
3.1.1 Điều chỉnh bằng quy định
Về bản chất đây là phương án can thiệp nhẹ nhất và với chi phí thấp nhất, khi mà Chính phủ để việc cung cấp dịch vụ này cho thị trường thực hiện, nhưng có đặt ra các quy định để quản lý các nhà cung ứng dịch vụ tư nhân. Chẳng hạn, đối với các tác động ngoại ứng, Chính phủ bằng cách làm cho các cá nhân có lợi từ các tác động ngoại ứng phải gánh chịu tất cả các chi phí, ví dụ: đánh thuế ô nhiễm đối với các doanh nghiệp hoặc cá nhân gây ô nhiễm. Để hạn chế độc quyền, Chính phủ có thể điều tiết bằng chất lượng và giá cả. Trong trường hợp thông tin không đầy đủ, Chính phủ điều chỉnh sự cân bằng giữa các đơn vị có nhiều thông tin và người có ít thông tin (thường là bảo vệ người tiêu dùng). Ví dụ: các quy định về an toàn thực phẩm, tiêu chuẩn dược liệu, quy định về vệ sinh và ngăn chặn hoả hoạn tại các nhà hàng, khách sạn…; quy định về tài chính – kế toán; quy định về dịch vụ giáo dục, y tế.
Chính phủ có thể sử dụng các quy chế để điều tiết và kiểm soát các doanh nghiệp và các tổ chức tư nhân trong việc cung ứng dịch vụ công theo yêu cầu của Nhà nước. Chẳng hạn, Chính phủ cho phép các doanh nghiệp tư nhân cung ứng điện, nước… cho nhân dân, song sử dụng những quy chế bắt buộc đối với các doanh nghiệp này, như đòi hỏi doanh nghiệp phải cung cấp điện cho những vùng xa xôi, hẻo lánh; điều tiết mức giá cung ứng điện và nước…
3.1.2. Cấp vốn
Chính phủ có thể lựa chọn việc cấp vốn để cung ứng mọi dịch vụ cụ thể đặc biệt nào đó. Trong trường hợp cấp phát vốn, Chính phủ có thể lựa chọn việc này với nhiều cách khác nhau. Ví dụ như Chính phủ cấp phát vốn cho bên sản xuất hoặc người cung ứng, hay bằng cách cung ứng cho bên có nhu cầu qua việc cấp tiền đến tay người tiêu dùng và cho phép họ lựa chọn giữa các nhà cung ứng dịch vụ khác nhau. Cụ thể là:
– Nhà nước sử dụng biện pháp miễn giảm thuế hoặc trợ cấp cho những doanh nghiệp tư nhân nào cung ứng dịch vụ công cộng. Ở đây, Nhà nước dùng biện pháp miễn thuế hoặc trợ cấp với mục tiêu là một phần lợi ích này sẽ được chuyển lại người tiêu dùng qua mức giá thấp hơn. Để đảm bảo cung ứng một số dịch vụ công cộng cần thiết cho xã hội, như quét dọn vệ sinh, thu gom rác thải, Nhà nước có thể trợ cấp cho các tổ chức tư nhân trong hoạt động này. Nhà nước có thể miễn thuế cho những doanh nghiệp tư nhân cung ứng nước sạch cho các vùng nông thôn, hoặc phạt hay bắt đóng thuế cao đối với những doanh nghiệp nào gây tác hại cho xã hội như làm ô nhiễm không khí, nguồn nước…
– Nhà nước trợ cấp cho những người tiêu dùng qua thuế hoặc trợ cấp trực tiếp. Ví dụ: Nhà nước trợ cấp bằng học bổng cho những sinh viên đang học đại học; trợ cấp miễn thuế cho các chương trình nghiên cứu cơ bản; trợ cấp cho bệnh nhân qua giá bán thuốc thấp ở các bệnh viện công…
3.1.3. Ký hợp đồng với tư nhân
Nhà nước có thể dùng biện pháp ký hợp đồng trực tiếp với các doanh nghiệp tư nhân để mua lại các dịch vụ và giữ quyền phân phối dịch vụ. Nhà nước cũng có thể ký hợp đòng với các doanh nghiệp tư nhân để doanh nghiệp tự cung ứng các dịch vụ theo các điều khoản nhất định.
Tất cả các hoạt động cung ứng dịch vụ nói trên, dù được tiến hành dưới hình thức nào thì Nhà nước cũng là người chịu trách nhiệm trước xã hội về việc cung ứng chúng. Vì vậy, khác với các dịch vụ do tư nhân trực tiếp cung ứng và thu lời, các dịch vụ công cộng chịu ảnh hưởng quan trọng của Nhà nước trong việc thực thi, phân phối, chi phí, giá cả….
Mỗi hình thức cung ứng dịch vụ nói trên có những ưu điểm nhất định, nhưng cũng không tránh khỏi một số hạn chế có thể phát sinh. Vấn đề ở đây không phải là hình thức nào đúng hay sai mà là những điều kiện nào là phù hợp để áp dụng một hình thức nào đó.
Theo mô hình trên, việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước tập trung nhiều ở cấp quản lý cao hơn, trong khi đó chức năng cung ứng dịch vụ công lại càng xuống cấp dưới càng tăng lên. Trên thực tế, đa số các dịch vụ công phù hợp với các cấp địa phương, bao gồm cả giáo dục tiểu học, y tế công cộng, đường phố, cấp và thoát nước, phòng cứu hoả, công an và các dịch vụ vệ sinh khác. Hiệu quả kinh tế đã khẳng định ưu thế của việc chuyển giao trách nhiệm cung ứng dịch vụ công cho cấp chính quyền địa phương, nhằm làm cho dịch vụ đó gần với người dân hơn, đồng thời tăng trách nhiệm giải trình và tính năng động của chính quyền địa phương. Điều đó, cũng cho thấy nguồn lực tài chính cho hoạt động của bộ máy Nhà nước ở địa phương sẽ phục vụ chủ yếu việc cung ứng dịch vụ công.
Việc xác định một dịch vụ công nào đó thuộc phạm vi cung ứng của trung ương hay địa phương căn cứ vào các yếu tố sau:
Thứ nhất, dịch vụ đó là có lợi chủ yếu cho quốc gia hay cho địa phương? Nếu như lợi ích này thuộc địa phương và không có tác động lan truyền nào khác, thì việc cung ứng chúng có thể chuyển giao cho cấp chính quyền địa phương để đạt hiệu quả tốt nhất. Về nguyên tắc, các dịch vụ cần được cung ứng bởi các đơn vị nhỏ nhất gắn trực tiếp với người hưởng lợi, để tăng hiệu quả phân bổ (bằng cách chuyển việc ra quyết định gần với những người dân bị tác động bởi quyết định này), để khuyến khích sự sáng tạo (bằng việc tăng số người ra quyết định) và làm tăng ý định đóng thuế của người nộp thuế (bởi vì các dịch vụ này phản ánh trực tiếp hơn sự lựa chọn của người dân).
Tuy nhiên, cần cân nhắc đến sự công bằng giữa các khu vực có thể khiến cho chính quyền trung ương vẫn duy trì vai trò của mình trong việc cung ứng các dịch vụ công có tính địa phương, ví dụ như giáo dục tiểu học, y tế cộng đồng và an sinh xã hội để đảm bảo tối thiểu việc cung ứng trong điều kiện địa phương. Chẳng hạn, chính quyền trung ương vẫn duy trì quyền quyết định về chương trình nội dung học tập, quyết định tỷ lệ ngân sách cho giáo dục, nhưng chuyển giao việc cung ứng trực tiếp dịch vụ giáo dục phổ thông cho chính quyền địa phương.
Thứ hai, dịch vụ công được cung ứng bằng nguồn tài chính địa phương. Việc chuyển giao việc ra quyết định và quyền quản lý cho các chính quyền địa phương được coi là phù hợp một khi các dịch vụ này được cấp phát tài chính từ các nguồn lực địa phương, và do vậy Chính phủ không có lý do can thiệp vào các quyết định của địa phương. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, khi quy mô hiệu quả tối thiểu để cung cấp dịch vụ có thể vượt ra khỏi phạm vi của một cấp chính quyền địa phương thì việc cung ứng dịch vụ nào đó có thể giao cho cấp chính quyền cao hơn hoặc thành lập các tổ chức đặc thù để cung ứng dịch vụ cho một số địa phương. Chẳng hạn, việc cấp nước, cung cấp điện và tổ chức các trường trung học phổ thông sẽ kém hiệu quả nếu mỗi xã tự thực hiện, trong trường hợp đó có cấp huyện đứng ra tổ chức cung ứng chung các dịch vụ nói trên cho các xã trên địa bàn huyện mình.
Việc cung ứng các dịch vụ công tại địa phương có thể từ các nguồn kinh phí sau:
– Bằng nguồn kinh phí do địa phương tự bảo đảm từ các khoản thu độc lập của địa phương.
– Bằng kinh phí do chính quyền trung ương chuyển giao: Chẳng hạn việc Chính phủ cấp kinh phí bổ sung có mục tiêu, hoặc các chương trình mục tiêu quốc gia được triển khai thực hiện tại địa phương.
Chính quyền địa phương cũng có thể cung cấp dịch vụ bằng cách thu phí của người sử dụng.
3.2. Định hướng đổi mới quản lý dịch vụ công
Việc đổi mới quản lý dịch vụ công trước hết phải đảm bảo tách hoạt động cung ứng dịch vụ công ra khỏi các hoạt động quản lý nhà nước. Không thể kéo dài tình trạng cơ quan quản lý cấp trên can thiệp vào hoạt động của các cơ sở cung ứng dịch vụ công, áp đặt cơ chế hành chính lên hoạt động dịch vụ công, gây trở ngại cho cơ sở này. Đồng thời, việc cơ quan quản lý không can thiệp vào hoạt động cung ứng dịch vụ công cũng xoá bỏ sự bao cấp của Nhà nước đối với các cơ sở này, làm cho các cơ sở này nâng cao năng lực cạnh tranh trong điều kiện kinh tế thị trường có nhiều thành phần.
Để có việc tổ chức cung ứng dịch vụ công đáp ứng tốt nhất nhu cầu của các tổ chức và công dân, cần định hướng đổi mới quản lý dịch vụ công theo kết quả. Quản lý dịch vụ công theo kết quả là cách thức quản lý trên cơ sở sử dụng hệ thống công cụ quản lý giúp cho nhà quản lý giám sát được quá trình cung ứng dịch vụ công, có đầy đủ thông tin để đề ra các quyết định quản lý nhằm đạt hiệu quả tốt nhất.
Quản lý dịch vụ công theo kết quả bao gồm 3 nội dung cơ bản sau:
3.2.1 Quản lý theo kế hoạch chiến lược.
Hệ thống theo kết quả có tính chiến lược hỗ trợ các nhà hoạch định chính sách và các nhà quản lý đảm bảo các hoạt động được tiến hành là để đạt được những mục tiêu dài hạn.
Hệ thống quản lý theo kết quả có tính chiến lược bao gồm các yếu tố:
– Xác định các mục tiêu chính sách được thể hiện dưới dạng “tầm nhìn” của tương lai.
– Xác định nguồn lực tài chính được phân bổ để đạt được những mục tiêu này.
– Xác định các đầu ra cần thiết nhằm đạt mục tiêu.
– Nguồn lực tài chính được phân bổ phù hợp để đạt được mỗi đầu ra.
– Xác định các hoạt động theo thời gian và chi phí cần thiết để đạt được đầu ra.
– Xác định các chỉ số đánh giá việc hoàn thành mỗi hoạt động.
– Phân công trách nhiệm hoặc cá nhân từng đầu ra.
– Xây dựng hệ thống theo dõi để giám sát việc hoàn thành những đầu ra..
Hệ thống quản lý theo kết quả mang tính chiến lược cho phép lập kế hoạch các mục tiêu và đảm bảo chúng được hoàn thành trong dài hạn.
3.2.2 Quản lý chất lượng và hiệu quả dịch vụ công.
Những công cụ được sử dụng phổ biến để quản lý chất lượng và hiệu quả dịch vụ công là:
– Tổ chức lại những quy trình làm việc để loại bỏ những quy trình làm việc không cần thiết và hợp lý hoá quy trình nhằm đạt hiệu quả cao hơn. Cải cách dịch vụ công theo mô hình “một cửa” nhằm giảm bớt các thủ tục và quy trình hành chính rườm rà, không cần thiết, tập trung việc giải quyết các dịch vụ công vào một đầu mối thống nhất để tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức và công dân khi có yêu cầu giải quyết công việc tại các cơ quan hành chính nhà nước. Mô hình “một cửa” thực hiện thí điểm tại TP.Hồ Chí Minh từ năm 1995 và được áp dụng rộng rãi trên cả nước kể từ năm 2004. Mô hình này đã được mang lại nhiều lợi ích thiết thực cho người dân, đồng thời tạo lề lối làm việc khoa học, có hiệu quả trong bản thân và giảm được các tiêu cực, sách nhiễu đối với nhân dân trong đội ngũ công chức.
– Xây dựng ý thức sử dụng nguồn lực bằng cách kiểm tra và đặt câu hỏi tiền đã chi như thế nào và phục vụ mục đích gì?
– Giới thiệu một văn hoá “chăm sóc khách hàng” thông qua bồi dưỡng, tập huấn, xây dựng nhóm cải tiến công việc (một công cụ của quản lý chất lượng tổng thể – TQM)
– Đảm bảo có những mục tiêu về hiệu quả cung ứng dịch vụ và đảm bảo những mục tiêu này được giám sát, khen thưởng cho những cá nhân làm việc tốt và kỷ luật những trường hợp làm việc kém.
– Áp dụng phương thức quản lý chất lượng thích ứng. Hệ thống quản lý chất lượng (ISO) đang được áp dụng trong việc nâng cao chất lượng và hiệu quả của việc thực hiện dịch vụ công theo cơ chế “một cửa”. Với mục tiêu chủ yếu là hướng tới chất lượng và hiệu quả, hệ thống quản lý chất lượng chuẩn hoá các hoạt động, xây dựng các quy trình làm việc khoa học, hợp lý; bảo đảm tính nhất quán về chất lượng của dịch vụ công nhằm thoả mãn nhu cầu của khách hàng. Hệ thống này đang dần được áp dụng trong một số lĩnh vực khác và có thể coi là công cụ chính để đảm bảo chất lượng và hiệu quả hoạt động của khu vực dịch vụ công.
3.2.3 Tạo cơ chế phản hồi của khách hàng và ứng dụng các công nghệ truyền thông, thông tin để cải tiến dịch vụ công.
Việc tiếp xúc với người dân, lắng nghe ý kiến và có phản ứng với những ý kiến, đóng góp ngày càng trở nên quan trọng. Cơ chế phản hồi có thể thu thập thông tin từ khách hàng của một dịch vụ công nào đó về tình hình cung cấp dịch vụ này, chẳng hạn như về thời gian, thái độ ứng xử của các công chức, chất lượng dịch vụ, việc giải quyết khiếu nại. Các biện pháp lấy ý kiến khách hàng có thể là: hộp thư góp ý của khách hàng, thông báo công khai số điện thoại hoặc hòm thư điện tử email, nhận các đóng góp ý kiến của khách hàng, mở các cuộc thăm dò ý kiến khách hàng , bố trí lịch tiếp của thủ trưởng cơ quan…
Một phương thức có hiệu quả để thực hiện kiểm tra hành vi của bên cung ứng dịch vụ, tìm ra nguyên nhân gây nên vướng mắc và giải quyết những vấn đề bất hợp lý trong chính sách và thủ tục. Những ý kiến phản đối phải được lãnh đạo đơn vị quan tâm, tổng kết và rút kinh nghiệm khi đưa ra các quyết định quản lý hoạt động của đơn vị mình. Cần công bố cho dân biết cách cung ứng dịch vụ. Việc giải quyết khiếu nại đúng đắn và nhanh chóng sẽ tạo ra tác động tích cực đến cơ quan cung ứng dịch vụ công. Các cơ quan phải có cơ chế phân tích các thông tin phản hồi và thông báo cho người phụ trách đơn vị về vấn đề xảy ra. Kết quả giải quyết khiếu nại phải được công bố công khai.
Việc ứng dụng công nghệ truyền thông và thông tin trong cung ứng dịch vụ công là điều kiện rất quan trọng để đảm bảo cung cấp thông tin cho người dân về hoạt động cung ứng dịch vụ công của Nhà nước và tạo điều kiện tiếp nhận ý kiến phản hồi.
Trong thời đại của khoa học công nghệ, việc cải cách dịch vụ công sẽ có bước tiến nhanh nếu biết áp dụng rộng rãi công nghệ thông tin trong cung ứng các dịch vụ công . Thực tế cho thấy, những nơi chú trọng đầu tư phát triển công nghệ thông tin ttrong cung ứng dịch vụ công sẽ giảm bớt đáng kể thời gian cung ứng dịch vụ, tạo ra cách thức làm việc có khoa học và hiệu quả . Việc ứng dụng có hiệu quả công nghệ thông tin có thể coi như mắt xích trọng yếu dẫn đến sự đổi mới toàn bộ quy trình cung ứng dịch vụ công.
3.3. Xã hội hoá dịch vụ công
Việc Nhà nước trực tiếp cung ứng dịch vụ công không có nghĩa là các tổ chức Nhà nước luôn có hiệu quả hơn tư nhân. Trên thực tế, có rất nhiều tổ chức công hoạt động kém hiệu quả, gây tổn thất cho xã hội và lãng phí nguồn lực ngân sách do nhân dân đóng góp. Xã hội hoá là một chủ trương đúng đắn của Đảng và Nhà nước ta nhằm cải cách dịch vụ công.
Có thể hiểu xã hội hoá là quá trình huy động, tổ chức sự tham gia rộng rãi, chủ động của nhân dân và các tổ chức vào hoạt động cung ứng dịch vụ công trên cơ sở phát huye tính sáng tạo và khả năng đóng góp của mỗi người.
Xã hội hoá dịch vụ công bao gồm các nội dung cơ bản như sau:
Một là, chuyển giao dịch vụ công cho khu vực tư. Đối với các dịch vụ công mà Chính phủ không cần can thiệp, hoặc can thiệp không có hiệu quả thì Chính phủ có thể chuyển giao nhiệm vụ này cho khu vực tư, tức là cho phép các tổ chức trong khu vực tư tham gia vào cung ứng những dịch vụ công này.
Việc Chính phủ chuyển giao các dịch vụ công sẽ mở ra cơ hội cạnh tranh cho một loạt dịch vụ có sự tham gia của khu vực tư nhân.
Vậy là những dịch vụ công nào có thể chuyển giao:
Về nguyên tắc, những dịch vụ công có tính chất cá nhân có thể có sự tham gia của tư nhân. Những dịch vụ như vậy có các đặc điểm sau:
– Là những dịch vụ có tính cạnh tranh, có thể thu hút các tư nhân tham gia vào việc cung ứng.
– Là những dịch vụ mà Nhà nước có thể xác định được đầu ra với phí tổn thấp.
– Là những dịch vụ không ảnh hưởng đến sự ổn định về chính trị và an ninh quốc phòng.
Các loại dịch vụ này có thể là giáo dục, y tế, cung cấp điện, nước sinh hoạt, nhà ở, vệ sinh môi trường, tư vấn, bảo hiểm…
Hai là, huy động sự đóng góp của các tổ chức và công dân.
Việc huy động sự đóng góp của các tổ chức và công dân được thực hiện với hai phương thức cơ bản:
– Huy động kinh phí đóng góp của dân vào việc cung ứng các dịch vụ công của Nhà nước.
– Động viên, tổ chức sự tham gia rộng rãi, chủ động và tích cực của các tổ chức và công dân vào quá trình cung ứng dịch vụ công, đa dạng hoá các hoạt động cung ứng dịch vụ công cộng trên cơ sở phát huy công sức và trí tuệ của dân. Chẳng hạn, huy động chất xám, năng lực quản lý, công sức của người dân vào các hoạt động cung ứng dịch vụ công.
Xã hội hoá dịch vụ công có các tác động tích cực như sau:
– Việc chuyển giao một số dịch vụ công cho các cơ sở ngoài Nhà nước sẽ tạo ra môi trường cạnh tranh giữa các tổ chức này và tạo cơ hội cho người tiêu dùng lựa chọn và sử dụng những dịch vụ tốt nhất. Các tổ chức này luôn luôn phải đổi mới quản lý, nâng cao hiệu quả để có thể tồn tại trong cơ chế cạnh tranh.
– Việc xã hội hoá các dịch vụ công tạo điều kiện cho mọi người tham gia tích cực vào các hoạt động này, phát huy được khả năng và năng lực tiềm tàng trong xã hội, khơi dậy tính sáng tạo và chủ động tích cực của người dân, nhờ đó đa dạng hoá và tăng nguồn cung ứng các dịch vụ công cho xã hội.
– Xã hội hoá các dịch vụ công cũng bao hàm ý nghĩa động viên sự đóng góp kinh phí của mỗi người cho hoạt động cung ứng dịch vụ công của Nhà nước. Trong điều kiện của ngân sách Nhà nước còn hết sức hạn hẹp, khối lượng dịch vụ công cộng cần phải cung ứng cho xã hội lại quá lớn thì việc huy động một phần đóng góp của nhân dân sẽ làm giảm gánh nặng cho Nhà nước, tập trung ngân sách vào những nhiệm vụ trọng tâm của sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước trong giai đoạn hiện nay.
– Xã hội hoá dịch vụ công trong điều kiện phân hoá giàu nghèo ngày càng tăng trong cơ chế thị trường nước ta là một giải pháp cần thiết để góp phần tạo ra sự công bằng trong tiêu dùng các dịch vụ công. Điều đó có nghĩa là, những ai tiêu dùng nhiều dịch vụ công thì phải trả tiền nhiều hơn. Riêng trong những trường hợp cung ứng các dịch vụ tối cần thiết cho những người thuộc diện khó khăn, nghèo đói, hoặc là đối tượng chính sách Nhà nước cần có những quy định ưu đãi phù hợp để đảm bảo công bằng xã hội.
Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực, quá trình xã hội hoá nếu không được quản lý phù hợp cũng nảy sinh các tiêu cực, chẳng hạn như việc các tổ chức tư nhân tăng phí dịch vụ, không đảm bảo chất lượng dịch vụ …
Điều cần lưu ý ở đây là: tất cả những hoạt động cung ứng dịch vụ công dù được tiến hành dưới hình thức nào thì Nhà nước vẫn là người chịu trách nhiệm trước xã hội về việc đảm bảo cung ứng chúng. Vì vậy, khác với hàng hoá và dịch vụ thông thường khác, các dịch vụ công chịu ảnh hưởng quan trọng của Nhà nước trong việc hình thành, phân phối, chi phí và giá cả. Nói cách khác, Nhà nước có trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức, điều hành, kiểm tra, giám sát đối với việc cung ứng các dịch vụ nhằm đảm bảo ở mức cao nhất nhu cầu của nhân dân.
Tóm lại, cung ứng dịch vụ công là trách nhiệm của Nhà nước trước xã hội, là thể hiện sự trực tiếp nhất vai trò của Nhà nước trước các tổ chức và công dân. Nhà nước có thể bảo đảm các dịch vụ công bằng cách trực tiếp cung ứng hoặc can thiệp gián tiếp vào hoạt động của các tổ chức công, hoặc tự cung ứng dịch vụ công. Trong xu thế dân chủ hoá đời sống xã hội ngày càng mạnh mẽ, cải cách dịch vụ công đang trở thành một nội dung quan trọng trong cải cách hoạt động của Nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả và hiệu lực hoạt động của Nhà nước làm cho Nhà nước đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu của công dân.